08.06.2011 | Наука

В пожарном беспорядке

Политика деэкологизации государственного управления зашла в тупик и далее может привести только к новым катастрофам.

Считанные месяцы отделяют нас от горячих дней июля – августа, когда вся страна вела борьбу с лесными пожарами, достигшими поистине катастрофических масштабов. В те дни огненная стихия была главным предметом, занимавшим не только граждан и прессу, но и высших должностных лиц страны и всю «вертикаль власти». Но вместе с удушливым дымом рассеялась и озабоченность властей проблемой лесных пожаров: если какие-то выводы и были сделаны, обществу о них ничего не сообщили – если не считать снятия с должности некоторых высокопоставленных лиц.

В результате этот пробел пришлось, как всегда, заполнять общественным организациям. Фракция «Зеленая Россия» партии «Яблоко» и ЭПЦ «Беллона» выступили инициаторами создания Общественной комиссии по расследованию причин и последствий природных пожаров в России в 2010 году. Активное участие в работе комиссии приняли сотрудники WWF-Россия, Гринпис-Россия, Центра охраны дикой природы и ряда других общественных организаций. Предметом анализа стали все доступные источники, содержавшие хоть какую-то конкретную информацию о пожарной катастрофе минувшего лета – от публичных выступлений должностных лиц до данных спутникового мониторинга, от личных свидетельств  конкретных людей до данных государственной статистики.

Вас предупреждали

Лесные пожары стали привычными для современного мира. Практически каждый год горят Калифорния, Пиренеи, Автралия, Африка. В России ежегодный сезон пожаров начинается в марте, когда просыхают южные склоны Кавказа, и заканчивается поздней осенью, когда в Приморье ложится снег.

Согласно прогнозу лаборатории теории климата Института физики атмосферы РАН, одним из неизбежных следствий происходящего на наших глазах глобального изменения климата будет сдвиг южной границы лесной зоны на несколько сот километров к северу, причем основным фактором исчезновения лесов будет именно огонь.

Разработанная учеными модель предсказывает: леса будут гореть даже в тех регионах, где, как в европейской части России, среднегодовое количество осадков не изменится или даже увеличится. Дело в том, что, согласно расчетам, это увеличение придется в основном на зиму; летом же обильные, но редкие ливни будут чередоваться с многонедельными периодами аномальной жары.

Именно по такому сценарию развивалась метеорологическая обстановка в этом регионе летом 2010 года: в течение почти двух месяцев дневные температуры устойчиво превышали 30-градусную отметку, дождей почти не было. В этих условиях многочисленные возгорания леса оказались практически неизбежными.

Однако, как справедливо отмечается в заключении комиссии, «избежать резкого увеличения числа природных пожаров при столь продолжительной и сильной засухе в 2010 г. было невозможно. Но можно было во много раз сократить ущерб от огня, сохранить миллионы гектаров леса, избежать большинства случаев гибели людей, домов и населенных пунктов». Это подтверждается своеобразным «контрольным опытом»: в Беларуси и Татарстане погодные условия были более или менее такими же, как в центральной России. И там, и там имелись обширные леса (породный состав которых тоже мало отличался от лесов наиболее пострадавших регионов) и торфяники. Сходной оказалась и частота возгораний, однако площадь пожарищ была несопоставимо меньше – не говоря уж о том, что пожары не привели к человеческим жертвам и гибели населенных пунктов.

Секрет прост: очаги пожаров ликвидировались, как правило, в течение нескольких часов после возникновения.

Почему же этого не удавалось сделать в подавляющем большинстве российских регионов?

В 2006 году в России был принят новый Лесной кодекс – несмотря на отчаянные протесты специалистов, общественных организаций, части лесопромышленников и даже законодательных собраний нескольких десятков регионов. Сомнения и возражения вызывали многие вводимые им нормы и не в последнюю очередь – передача полномочий по государственному управлению лесами в ведение субъектов федерации. Фактически это довершало ликвидацию единой государственной лесной службы (начатую еще в 2000 году упразднением самостоятельного федерального ведомства и превращением его в подразделение Министерства природных ресурсов). Согласно новому кодексу, за Федеральной службой лесного хозяйства (Рослесхозом) остался лишь надзор за тем, как исполняется лесное законодательство.

Причем на деле этот надзор сводится к чисто бумажной работе – получению и визированию отчетов региональных органов управления лесами: у «реформированного» Рослесхоза нет ни организационно-финансовых, ни кадровых возможностей проверить что-либо непосредственно на месте.

Впрочем, это еще полбеды. Беда в том, что у региональных органов таких возможностей тоже нет. Конечно, вместе с полномочиями регионам были обещаны соответствующие финансовые субвенции. Но дело в том, что в старой системе управления лесами бюджетное финансирование обеспечивало лесхозам лишь часть необходимых финансовых средств. Остальное покрывалось доходами от их собственной хозяйственной деятельности – в основном от продажи древесины, заготовка которой оформлялась как «рубки ухода». Такая практика, искажавшая как конъюнктуру на рынке древесины, так и сам смысл государственного управления лесами, много лет была предметом справедливой критики со стороны специалистов. В конце концов государство вняло их доводам и резко ограничило в новом кодексе хозяйственную деятельность лесохозяйственных организаций... забыв компенсировать утрату доходов от нее адекватным увеличением бюджетного финансирования.

Лишь немногие регионы (в частности, уже упоминавшийся Татарстан) нашли собственные финансовые возможности для сохранения системы лесного хозяйства. В подавляющем большинстве случаев новая система финансирования привела к тотальной «экономии» – на лесовосстановлении, на противопожарных мероприятиях (дороги, вспаханные полосы, пожарные вышки и т. д.), а главное, на персонале. От 200 тысяч человек, занятых в государственных лесохозяйственных организациях России в 2006 году к лету 2010-го осталось менее четверти. Причем многих увольняли буквально накануне пожарного сезона – когда обнаружилось, что субвенции на ведение лесного хозяйства опять уменьшились.

Сильнее всего от этих сокращений пострадали именно те люди, чья работа – постоянно находиться в лесу; те, кто в прежние годы оперативно гасил мелкие очаги огня и своевременно сообщал о появлении крупных: сегодня в стране фактически нет лесников.

По замыслу авторов Лесного кодекса, охрану леса, профилактику пожаров и тушение мелких очагов должны были взять на себя арендаторы-лесопользователи,. Это в той или иной мере сработало в угодьях, арендованных крупными предприятими, ориентированными на внешний (и прежде всего на европейский) рынок. Однако значительная часть эксплуатируемых лесов находится в пользовании мелких арендаторов, у которых для такой работы нет ни денег, ни техники, ни квалифицированных кадров. (И досрочно расторгнуть с ними договор аренды на этом основании нельзя: Лесной кодекс не рассматривает обязательства по обеспечению пожарной безопасности как «существенные условия» договора!) Не говоря уж о том, что для значительной части лесов коммерческая аренда либо невозможна, либо экономически нереальна.

Еще более сокрушительный удар новый порядок нанес «Авиалесоохране» – были ликвидированы 24 ее филиала. Собственными авиапредприятиями такого профиля обзавелись менее половины субъектов федерации. Следствием такой «децентрализации» помимо уменьшения числа квалифицированных сотрудников, сокращения авиапарка и т. д. стал легко предвидимый эффект: если в прежние годы перебросить людей и технику из одного региона в другой можно было за несколько часов, то теперь тот же маневр может занимать недели. Между тем скорость распространения пожаров осталась прежней.

Наконец, само понятие «лес» в новом кодексе оказалось настолько нечетким, что около 5% покрытых лесом территорий (леса на сельскохозяйственных, промышленных, поселковых землях; лесозащитные полосы и т. д.) оказались вовсе ничьими. Никто не обязан не только защищать их от пожаров, но даже знать, что на них происходит. О них вспоминают, лишь когда оттуда приходит ревущая стена огня, угрожая поглотить не только «официальные» леса, но и человеческие поселения.

«Все хорошо, прекрасная маркиза!»

Непродуманность и нежизнеспособность нори Лесного кодекса сделала катастрофу практически неизбежной. Но даже и в этих условиях потерь и жертв могло бы быть заметно меньше, если бы ведомства и региональные власти адекватно реагировали на происходящее.

Первые признаки надвигающейся катастрофы стали заметны уже в апреле – начале мая. В средней полосе России это время массовых травяных палов, регулярно перерастающих в лесные пожары. Эти горячие весенние дни показали: выявлять и тушить лесные пожары некому. Одно из первых возгораний произошло 16 апреля в непосредственной близости от административной границы Москвы, в двух километрах от конторы Лобненского лесничества, в ведении которого находился загоревшийся лес. Пока огонь не был потушен дождем, он успел охватить 80 гектаров. Характерно, что в официальные сводки пожар попал только после того, как местные жители сообщили о нем в прессу.

Этот сценарий затем повторялся с навязчивостью кошмара в самых разных регионах в течение всего мая и июня: не справляясь с огнем (а порой и не имея возможностей для успешной борьбы с ним), «лесное» и региональное начальство до последнего отчаянно делало вид, что «все под контролем» и ничего особенного не происходит – одновременно всячески стараясь перекрыть иные источники информации. Так поступали чиновники Рослесхоза, Минсельхоза (в состав которого входила лесная служба), МЧС, региональные власти – что поневоле наводит на мысль, что речь идет не о личной безответственности того или иного руководителя, а о сложившихся нормах и приоритетах российской управленческой культуры. В результате федеральные власти осознали серьезность проблемы и начали принимать какие-то меры лишь в последних числах июля, когда бедствие уже переросло в катастрофу.

Лучшей оценкой способности российских государственных органов справляться с возникающими угрозами стала фраза одного блоггера: «Если третья мировая война все-таки начнется, сбивать боеголовки над Россией будут волонтеры. Причем за собственный счет».

Но даже в этот период информационная закрытость ведомств только усиливалась. В самый разгар пожарной катастрофы сайт Рослесхоза прекратил размещение оперативной информации о лесных пожарах и закрыл доступ к ранее размещенной информации. Фактически по требованию главы МЧС Сергея Шойгу был закрыт сайт Российского центра защиты леса (Рослесозащиты), сообщивший о возгораниях в лесах, зараженных радионуклидами после Чернобыльской катастрофы. (Кстати, отрицание МЧС и Роспотребнадзором факта пожаров в радиационно-загрязненных лесах – столь же упорное, сколь и бессмысленное в эпоху спутникового мониторинга и интернета – особенно ярко демонстрирует степень вменяемости  «информационной политики» российских ведомств.) Удивительно, но в те самые дни, когда сотни тысяч людей отчаянно сражались с огнем, кто-то не поленился предпринять хакерские атаки на «Виртуальную Выксу» (сайт наиболее пострадавшего от пожаров муниципалитета в Нижегородской области) и сайт Лесного форума Гринпис. Ту же политику проводили и ведомства, не связанные непосредственно с лесным хозяйством и борьбой с пожарами. Минздравсоцзащиты, не потрудившееся сообщить населению о медицинских последствиях задымления и возможных мерах защиты от них (за него это сделало Европейское бюро ВОЗ), немедленно и жестко потребовало объяснений от московского департамента здравоохранения, когда его глава (теперь уже бывший) обнародовал данные о росте смертности в Москве в «дымные» дни.

Даже сегодня, когда огонь давно потушен, в государственных структурах невозможно получить сколько-нибудь достоверную информацию о площади выгоревших лесов. По данным МЧС, с начала пожарного сезона 2010 года и по 7 сентября общая площадь пожаров составила 1,25 млн га; по данным Рослесхоза – около 1,5 млн га. Эти цифры в несколько раз меньше оценок специалистов из Института космических исследований РАН и Института леса СО РАН: уже к 18 августа огнем было пройдено 5,8 – 5,9 млн га. Впрочем, в данном случае ведомства не столько скрывают информацию, сколько попросту не владеют ею. Их цифры основаны на данных наземного наблюдения, в то время как оценки ученых – на результатах спутникового мониторинга (причем с двух разных спутников). Тем не менее решения принимаются именно на основании официальной статистики – т. е. заведомо неадекватных цифр. При этом в самом Рослесхозе прекрасно знают, что наземное наблюдение дает резкое (в некоторых документированных случаях – 12-кратное!) занижение площади пожаров. Однако страна, проложившая человечеству дорогу в космос, полвека спустя все еще не научилась пользоваться спутниковой информацией.

Подсчитали – прослезились

Во время массовых пожаров лета 2010 года огонь уничтожил полностью или частично 147 населенных пунктов, сгорело около 2,5 тысяч жилых домов. В огне погибло более 60 человек. Это – единственные более-менее точные количественные итоги огненного лета. Все остальное – в лучшем случае предмет экспертных оценок и экстраполяций.

До сих пор неизвестны, к примеру, материальные затраты на борьбу с огнем: по одним данным, на тушение пожаров и помощь погорельцам израсходовано 12 млрд рублей, по другим – 19 млрд. Отсутствуют даже официальные оценки общей стоимости сгоревшего имущества. Такие оценки имеются только для отдельных объектов, но при этом они могут различаться в десятки раз (так, например, стоимость имущества, уничтоженного огнем на базе ВМФ в поселке Щурово по одним данным составила 6 млрд рублей, по другим – до 200 млрд). Ущерб от остановки производства на ряде предприятий во время задымления, от отмены авиарейсов, расходы на эвакуацию людей и прочие «мелочи», похоже, и вовсе никто не считал. Впрочем, все это меркнет по сравнению с ущербом, нанесенным лесам: по оценкам Центра охраны дикой природы, если исходить из средних стоимостей погибшей древесины и необходимых лесовосстановительных работ, общий экономический ущерб от лесных пожаров к 13 августа мог достигнуть 10 триллионов рублей. Такова цена грошовой экономии на финансировании лесного хозяйства.

Подчеркнем: речь идет только о прямом экономическом ущербе.

Подсчитывать урон, понесенный природой, не решились даже члены комиссии и привлеченные ими эксперты – методов его исчисления просто нет. Количественные оценки в этом разделе заключения касаются только вклада российских пожаров в дальнейшее изменение климата: по оценкам геобиоцентра Мюнхенского университета, из наших горящих лесов в атмосферу планеты поступило от 30 до 100 млн тонн двуокиси углерода.

С учетом убитой огнем, но не сгоревшей растительности, которая будет разлагаться в ближайшие годы, всего в результате пожаров лета 2010 года в атмосферу будет выброшено около 400 млн тонн углекислоты – что соответствует 18% всей годовой антропогенной эмиссии парниковых газов в стране. Кроме того, члены комиссии подчеркивают роль сажи, изрядная часть которой осядет на арктических снегах и льдах, ускоряя их таяние.

Экспертными оценками приходится довольствоваться и в таком вопросе, как влияние пожаров на здоровье населения. На основании довольно разрозненных данных о смертности в пострадавших регионах комиссия пришла к выводу, что только непосредственно в июле – августе сочетание аномальной жары и задымления стало причиной 45 – 60 тысяч дополнительных смертей. Каковы будут долгосрочные последствия пожарной катастрофы для здоровья населения, можно только гадать.

Впрочем, еще более туманными видятся последствия горячего лета 2010 года для государственной политики – как в отношении лесов, так и в целом. Заключение комиссии содержит целый ряд конкретных рекомендаций – но заинтересуют ли они политическое руководство страны, в течение 10 лет проводившее прямо противоположную политику? Поймет ли оно хотя бы то, что регулярное сокрытие тревожной информации не только противоречит демократическим нормам, но и подрывает саму систему государственного управления: липовые исходные данные исключают возможность принятия адекватных решений?

Пока что выводы, сделанные высшими должностными лицами, ограничиваются в основном общими словами и показательными (впрочем, весьма немногочисленными) отставками. Реальные изменения сводятся к единственному акту: в самый разгар огненной страды президент вывел Федеральную службу лесного хозяйства из подчинения Минсельхозу и переподчинил ее напрямую правительству. Если учесть, что при этом службе были переданы все надзорно-контрольные полномочия в лесной области, то фактически речь идет о восстановлении самостоятельного лесного ведомства, упраздненного росчерком президентского пера 10 лет назад.

Было ли это минутной слабостью перед лицом стихии или поворотным пунктом в лесной политике страны – покажет ближайшее будущее. В любом случае ясно: политика деэкологизации государственного управления зашла в безнадежный тупик и в случае ее продолжения может вести только к новым катастрофам.

Источник: «Экология и право» № 6 (40), декабрь 2010,